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如何讓農村閑置的土地“活起來”，讓閑散土地得到合理利用，是助推鄉村振興戰略實施和美麗鄉村建設的重要課題，也是激發生產要素活力、統籌城鄉發展的關鍵一招。
2021年9月1日，國務院發布的《土地管理法實施細則》正式施行，進一步掃清了這一改革的法律障礙。與此同時，多地農村集體經營性建設用地入市的嘗試也在提速。《經濟參考報》記者調研了解到，近年來，山東禹城、廣西北流等地創新開展集體經營性建設用地入市改革，健全入市制度體系、收益分配機制，激發農村土地資源活力，促進縣域經濟發展，保障農民和集體收益，為鄉村振興帶來了“動力”。
圖為廣西銅石嶺國際旅游度假區，該地采取集地入市方式解決了部分旅游項目建設用地。（受訪者供圖）
喚醒沉睡資源 激活鄉村產業
走進山東禹城市倫鎮農村創新創業產業園，標準化的廠房整齊排列，車間外車輛往來穿梭裝卸貨物，車間內工人正在抓緊生產。據了解，該產業園規劃建設面積1300余畝，目前已有78家企業入園，預計2021年底將達到100家，年可實現產值120億元，利稅6.5億元，吸納1萬名群眾就業。
“產業園的土地指標都是通過農地入市獲得的，我們共激活長期閑置的破產企業、僵尸企業沉睡土地29宗233畝，使用增減掛鉤指標和新增指標449畝，零星分散集體建設用地復墾調整入市指標447畝，一個上千畝的產業園就建起來了。”倫鎮黨委書記宋義民說。
禹城市委書記滕海強說：“之前，農村集體經營性建設用地不能交易，‘同地不同權’現象造成農村大量土地資源閑置；現在，我們充分利用試點機遇，在尊重農村發展實際和農民意愿的基礎上，通過農地入市盤活全市土地資源。”
推進過程中，禹城市守住“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損”四條底線，明確鄉鎮政府、村民委員會、村民小組等作為入市主體，并賦予農地使用權出租、抵押、作價入股、轉讓等權能，實現集體建設用地與國有建設用地同等權利。
“我們通過集地入市發展旅游，每年入市收益有約60萬元，每年還有額外旅游分紅。”廣西北流市民安鎮豐村黨總支書記曾廣南說，豐村拍賣出讓成交集體經營性建設用地160畝，用于廣西銅石嶺國際旅游度假區服務設施建設用地。
記者在度假區看到，入市地塊陳列有大片車馬雕塑，吸引不少游客參觀“打卡”，周邊建有停車場和相關辦公室。曾廣南說，“五一”期間，度假區游客最多一天超2萬人次。集地入市激發農村土地資源活力，推動了產業發展，帶動了農民增收。
近年來，北流市創新形成集地入市交易“4454”模式，明確就地入市、整治后異地入市、城中村入市、新增建設用地入市4種入市途徑，確定了協議出讓、招拍掛出讓、出租、抵押4種交易方式，涵蓋工業、商業、住宅、旅游、公益5種用途地類，制定了4類土地增值收益調節金比例，其中工業和公益類項目政府財政提取分配比例5%，旅游類15%，商業類最高50%。
北流市民樂鎮通過集地入市改革，建成一家村級集體經濟產業示范園，2020年6月香港德永佳集團·創科紡織（廣西）有限公司在此入駐。記者看到，廠房內分為縫剪、燙熨、質檢、打包等多個功能區，員工們正在趕制秋冬服裝。公司行政中心主任徐芳明說，公司有400多位員工，多為周邊村鎮的村民，平均工資超過3000元/月。
北流市自然資源局局長蔣享福介紹，北流市創新推進商住用地入市、成片整治入市、公益用地入市、新增集體建設用地入市等，完成集體經營性建設用地入市312宗，入市面積2.15萬畝，成交價款88.54億元。
圖為倫鎮創新創業產業園，該產業園是通過農村集體經營性建設用地入市建設而成。（禹城市自然資源局供圖）
筑牢制度保障 釋放改革紅利
土地是農村最重要的資源。為保障農地公開透明入市，禹城市制定出“地塊初審、項目論證、地價評估、民主表決、掛牌出讓、簽訂合同、繳納稅費、移交土地、產權登記”等九步具體程序，并配套以入市管理辦法、基準地價標準等9個規范性文件。如民主表決環節，禹城市要求由鄉鎮政府組織擬入市地塊所在村集體組織85%以上的戶代表，對入市意向、入市方案、入市底價等進行表決，通過后方可入市，最大限度保障農民權益。
禹城市全域編制國土空間規劃，在全市10個鎮街各規劃建設一個產業園區，目前這些產業園區已吸引投資70億余元，成為推動鄉村產業振興的重要載體。“我們全市一年的建設用地指標僅為300畝，遠不能滿足發展需要，供需矛盾突出。而農地入市為鄉村產業發展注入了新動能。”禹城市自然資源局黨組成員、自然資源服務中心主任王炳剛說。
記者調研了解到，“農地入市”在讓閑置資源變資產，解決“產從哪里興”問題的同時，還搭建起大學生、企業家到農村投資興業的平臺，增加了集體經濟收入，拓寬了農民收入渠道，破解了鄉村振興“錢從哪里來”“人往哪里去”等難題。
莒鎮將閑散及碎片化的土地調整使用，建設了占地770余畝的嘉業小微企業創業園，目前已有54家企業投產，初步形成以食品加工和機械制造為主的產業集群，解決當地就業1600余人，人均年增收4萬余元。莒鎮黨委書記李曉說，鄉村振興產業先行，通過在家門口就地就近就業，群眾賺錢顧家兩不誤。
禹城市通過“農地入市”還充實集體收益3.1億元，村集體有錢干活、有地干事，基層黨組織帶動力明顯提升。房寺鎮賈集村以40年土地使用權直接作價入股，與市供銷社聯合成立農業服務公司，除利潤對半分外，企業每年還給村集體兩萬元土地使用費。“如果土地被征收，每畝只能獲得幾萬元的一次性補償，我們就是‘失地農民’；作價入股后年年有工商經營收入，土地還是集體的。”賈集村黨支部委員孫英海說。
北流市則在集地入市改革中邊實踐邊探索，建立同權同價、流轉順暢、收益共享的集體經營性建設用地入市制度。
明確“列舉式”土地征收目錄，劃定征地與入市邊界。北流市自然資源局相關負責人介紹，在全國33個試點中，北流采取“列舉式”明確目錄，一改以往其他類似政策中“描述式”模糊表述；凡是不符合《征收項目目錄》的項目，無論其主體、空間、級別、類型，均不得動用征收權來征收土地。不屬于土地征收目錄的21類項目，通過集體經營性建設用地入市渠道保障項目用地。
推動“三塊地”改革深度融合，健全入市制度體系。業內人士表示，北流市通過集體商住建設用地入市產生的資金收益，統籌平衡其他類型用地入市收益，撬動產業類用地入市改革。北流市農民工創業園標準化廠房建設項目占用了部分農用地，由于施工時間較緊，當地嘗試新增集體經營性建設用地入市，獲得批準新增用地90.21畝，及時解決了項目用地問題，創新了縮小征地范圍后建設用地保障新途徑。
建立兼顧國家、集體和個人的收益分配機制，平衡各方利益。北流市農村土地制度改革試點工作領導小組辦公室副主任李景漢說，當地積極探索創新“區片+安置類型”綜合測算模式的入市土地增值收益保障標準和征地補償標準，從源頭上保障征收和入市兩者模式的補償基數平衡。同時，堅持政府主導項目、市場決定價格，實現農民獲得征地補償收益與入市增值收益基本平衡、政府土地財政收支保持基本平衡、企業競買土地價格基本平衡。由于不同土地用途入市出讓取得土地增值收益不同，當地住宅入市土地增值收益最高，因此政府財政提取的調節金比例也最高。
改革成效明顯 仍需規范管理
中國農業大學土地科學與技術學院教授朱道林等專家認為，禹城市圍繞“農地入市”改革關鍵環節，在完善頂層設計、探索多種入市方式等方面，先行先試成效明顯。
北流市市長華海德表示，2020年北流成為廣西首個財政收入超過30億元的縣（市），連續幾年排名廣西各縣（市）第一，2020年新增規模以上工業企業67家，這離不開集地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革等一系列改革突破。
李景漢等受訪人士說，通過入市改革，農村中原本是荒地、廢舊廠礦等實際未利用或低效利用的建設用地高效利用起來，盤活了農村集體土地資產，有效推動土地節約集約利用。集體經營性建設用地入市和宅基地有償退出，增加農民集體土地收益，不少地區通過產業發展、就業扶持帶動農民增收。
此外，在實施集地入市改革過程中，政府收取的土地增值收益調節金一部分用于鄉鎮基礎設施建設支出，提高城鄉公共服務水平，通過入市項目捆綁配套公共和基礎設施建設方式，完善基礎設施建設。
記者采訪了解到，一些地方在實踐中探索推行了就地入市、將原居民點和閑置產業用地高標準整治后入市、使用增減掛鉤指標進行調整入市等多種方式，拓寬入市渠道。但集地入市改革試點仍存一些困難，目前還存在入市缺乏規范性文件、農地抵押融資難等問題，亟須相關部門出臺政策進一步支持。
集體經營性建設用地存量有限，用地指標也是影響項目推進的“瓶頸”，隨著入市工作推進，后期復墾取得指標難度加大，農村集體無新增經營性建設用地指標，導致后期無地可入市。同時，當地還面臨入市地塊融資抵押問題，銀行對入市地塊仍存在政策障礙，需上級部門協調解決。
據了解，在新修訂的《土地管理法》、近期頒布的《土地管理法實施條例》中，均對農村集體經營性建設用地提出了原則性規范意見，但尚未印發“農地入市”指導意見，入市工作缺少具體依據。“建議國家盡快出臺相關規范性文件，規范入市工作，盤活鄉村閑置的土地資源，推動鄉村振興和一二三產業融合發展。”王炳剛說。
盡管有關部門明確所有商業銀行均可開展農地使用權抵押貸款業務，但大多數商業銀行對農地的認可度與國有土地相比存在較大差距，認為農地抵押權難以實現，與農民打交道存在較大顧慮。“目前禹城市只有農商銀行等開展此項業務，中工建農四大商業銀行均未開展，建議進一步擴大金融支持范圍。”房寺鎮黨委書記柴立寶說。
此外，因存量建設用地年代久遠，當初的土地取得成本與現行標準相比差距較大，如禹城市1999年之前沒有耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等兩項費用；2007年耕地占用稅標準為每平方米3.1至3.6元，而現行標準為每平方米21.5元，這導致精確測算農地成本存在困難。禹城市自然資源局局長聶立波說，建議國家明確土地增值收益核算辦法，可參照國有建設用地出讓平均增值收益分地區、分等級測算方法，確定農地入市平均增值收益標準。
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